Slovenský sociálny systém je konzervatívny. Nemusíme to meniť, ale mali by sme to vedieť. Práve z hodnotových základov, nie technických parametrov, vyplývajú jeho hlavné plusy a zlyhania. Redukcia systému na jednotlivé dávky a opatrenia pripomína frázu ’pre stromy nevidieť les’“ (Plavčan 2017).
Zásadne zmeny sociálneho systému prebiehali v rámci transformácie od roku 1989, no spočiatku bol sociálny systém v Československu a od roku 1993 na Slovensku viac paternalistický a univerzalistický, čo v prípade vysokej nezamestnanosti malo obrovský vplyv na verejné výdavky. Po voľbách v roku 2002 sa na Slovensku začali aj v sociálnej oblasti presadzovať odporúčania Washingtonského konsenzu, čo znamenalo škrty vo verejných výdavkoch. V mene biblického hesla, „kto nepracuje, nech neje“ sa rušili alebo znižovali mnohé dávky, prehodnocovali invalidné dôchodky a do systému sa začala zavádzať vyššia miera zásluhovosti. Tieto zmeny vyvolali na začiatku vlnu sociálnych nepokojov a protestov. Najhlasnejšie sa ozývali zmenami výrazne postihnutí invalidní dôchodcovia a obyvatelia vylúčených marginalizovaných rómskych komunít, voči ktorým v roku 2004 vtedajšia vláda nasadila nielen pohotovostné policajné jednotky, ale aj armádu. Súčasné nastavenie sociálneho štátu má viac-či menej konzervatívnu podobu, pričom sa v systéme nachádzajú rôzne ad hoc zavedené nesystémové opatrenia, ktoré sociálny systém zneprehľadňujú a ktorého nastavenia nie sú zamerané na odstraňovanie príčin, ale len na zmierňovanie dôsledkov. (Radičová a kol. 2023; Schmögnerová a kol. 2022; Košč 2021a; Košč a Ruman 2021; Plavčan 2017, Kusá a Džambazovič 2006)
Gurňák a kol. (2019) zhodnotili vývoj transformácie Slovenska vo viacerých ohľadoch od demografie, cez priemysel, a v časti venujúcej sa sociálnym dôsledkom transformácie došli k záveru, že: „v sledovanom období sa sociálna situácia obyvateľstva na Slovensku analyzovaná prostredníctvom prezentovaného spektra ukazovateľov chudoby vo všeobecnosti zlepšila. Na druhej strane však treba povedať, že toto zlepšenie neodráža priaznivý ekonomický rast na Slovensku. Zisky z tohto rastu mali pomerne slabý efekt a len málo prospeli najzraniteľnejším skupinám obyvateľstva“ (Michalek In: Gurňák a kol. 2019, s. 392).
Prebujnený sociálny systém? Ani náhodou!
Z hľadiska financovania sociálneho systému je potrebné skonštatovať, že Slovensko v žiadnom prípade nepatrí medzi krajiny s veľkým sociálnym štátom. Podľa dostupných dát v roku 2022 Slovensko dávalo na sociálne výdavky len 19,1% z HDP, pričom ide o nižší podiel ako je priemer OECD (21,1) a menej ako v Čechách (22) Poľsku (22,7) a Rakúsku (29). (OECD 2024) Eurostat s inou metodikou ukazuje mierne iné čísla, keď na Slovensku v roku 2022 máme podiel sociálnych výdavkov vo výške 15,6%, čo je pod priemerom EÚ (19,5). (Eurostat 2024a)
Podľa naposledy zverejneného Indexu sociálnej spravodlivosti (graf 2) bol slovenský sociálny štát z hľadiska kvality tesne pod priemerom hodnotených krajín, čo z hľadiska vyššie uvedených dát ohľadom podielov výdavkoch na sociálne veci na HDP nie je zlý výsledok, ale zároveň poukazuje na fakt, že na Slovensku existoval zásadný priestor na zlepšenie kvality sociálneho systému. Tento index hodnotí kvalitu a spravodlivosť sociálnych systémov na základe nasledujúcich šiestich faktorov:
- prevencia chudoby;
- spravodlivé vzdelávanie;
- prístup na trh práce;
- sociálna inklúzia a nediskriminácia;
- medzigeneračná spravodlivosť;
- zdravie (Hellmann, Schmidt a Heller 2019).
Ako sa posunula kvalita nášho sociálneho systému v porovnaní s inými krajinami po covidovej kríze a následných hospodárskych problémoch a inflačných tlakoch nie je jasné, keďže tento index nebol doteraz aktualizovaný.
Graf 2 – Index sociálnej spravodlivosti v OECD
Zdroj: Hellmann, Schmidt a Heller 2019
Nízke riziko chudoby?
Ďalším pohľadom, akým sa zvykne hodnotiť sociálna situácia v krajinách EÚ je pohľad cez podiely občanov žijúcich pod hranicou chudoby. Z tohto pohľadu vychádzame ako jedna z najmenej chudobou postihnutých krajín EÚ. Limity tohto pohľadu pramenia z metodiky aj z nesprávnej interpretácie dát. Hranica rizika chudoby sa počíta ako 60 % z mediánu ekvivalentného disponibilného príjmu v jednotlivých krajinách, čo nám prináša problém v podobe rôznych príjmových úrovní, ovplyvnených mnohými faktormi. Slovenský medián ekvivalentného disponibilného príjmu je relatívne nízky z viacerých dôvodov. Nízky podiel miezd na HDP, nízky podiel miezd na pridanej hodnote, nízke sociálne dávky a náhrady príjmov – toto všetko vplýva na relatívne nízky medián ekvivalentného disponibilného príjmu a tým aj na relatívne nízky podiel obyvateľstva žijúcich pod hranicou chudoby na Slovensku (graf. 3).
Graf 3 – Podiel obyvateľov pod hranicou rizika chudoby v EÚ
Zdroj: (Eurostat, ilc_peps01n)
Rovnako sa nedá považovať hranica rizika chudoby za ukazovateľ, ktorý jednoznačne hovorí o tom, kto je a nie je chudobný. Tak ako sa osoba s disponibilným príjmom pod hranicou rizika chudoby nedá automaticky označiť za chudobnú, tak sa ani iná osoba, ktorej disponibilný príjem sa nachádza nad touto hranicou nedá označiť za osobu, ktorá chudobná nie je. Hranica rizika chudoby bola stanovená ako relatívny koncept, ktorý nemá slúžiť na medzinárodnú komparáciu, ale na hodnotenie efektivity sociálneho systému jednotlivých krajín v boji proti chudobe a sociálnemu vylúčeniu na základe zmien v podieloch na národnej úrovni.
Ekonóm Želinský (2020) sa pokúsil prísť s „alternatívnym prístupom (graf 4):
- všetky príjmy prepočítame tak, aby bola zohľadnená rozdielna cenová úroveň v krajinách (cez tzv. paritu kúpnej sily);
- odhadneme jednotnú hranicu chudoby pre celú Európsku úniu; a následne
- odhadneme podiel ľudí žijúcich v domácnostiach, kde prepočítaný príjem je nižší ako takto odhadnutá „európska“ hranica chudoby“ (Želinský 2020, s. 11).
Po zmene metodiky sa miera rizika chudoby jednotlivých krajín výrazne mení a spolu so zmenami výšky hranice rizika chudoby dochádza aj k zásadným presunom krajín v rámci rebríčka. Slovensko, ktoré bolo v roku 2017 podľa oficiálneho prístupu používaného v EÚ medzi najmenej ohrozenými krajinami sa dostáva podľa alternatívneho prístupu medzi desať najohrozenejších. (Želinský 2020) Samozrejme, aj tento alternatívny prístup má svoje výrazne limity, čo potvrdzuje aj samotný autor alternatívneho konceptu: „nemožno tvrdiť, že tento alternatívny prístup je lepší, keďže je s ním spojených viacero koncepčných a metodologických problémov. Chcel som predovšetkým poukázať na to, že hoci podľa oficiálnych európskych štatistík patríme medzi „najmenej chudobné“ krajiny EÚ, použitím iného prístupu môžeme dostať iný obraz.“ (Želinský 2020, s. 11)
Graf 4 – Alternatívny prepočet hranice rizika chudoby v EÚ
Zdroj: Želinský 2020, s. 12
Aj z týchto dôvodov je potrebné k hodnoteniam len na základe hranice rizika chudoby pristupovať opatrne a s rešpektom. Želinský k tomu dodáva: „Odborníci sa zhodujú v tom, že chudoba má viacero rozmerov a s cieľom niektoré z jej rozmerov zachytiť, sa v EÚ používa aj ďalší indikátor: ‚miera rizika chudoby a sociálnej exklúzie (vylúčenia)‘. Ide o indikátor, ktorý zohľadňuje tri ukazovatele: 1. nízky príjem; 2. (závažnú) materiálnu depriváciu (stav, kedy si domácnosť nemôže dovoliť aspoň 4 z 9 položiek zahŕňajúcich napríklad osobný automobil; jeden týždeň dovolenky mimo domova; jedlo z mäsa, kuraťa alebo vegetariánsky ekvivalent a ďalšie); 3. vysoký podiel nepracujúcich členov domácnosti (resp.: nízka miera pracovnej intenzity). Ak domácnosť spadá aspoň do jednej z troch uvedených kategórií, je považovaná za domácnosť ohrozenú rizikom chudoby alebo sociálnej exklúzie.“ (Želinský 2020, s. 7)
Zle nastavené životné minimum
Problémy nášho sociálneho systému však nie sú v limitoch medzinárodných metodík, ale skôr v zlom nastavení a našich domácich prístupoch a politikách. Základný problém nášho sociálneho systému tkvie v zlom nastavení životného minima (MPSVaR 2024), ktorého výška nevyjadruje žiadnu reálnu hodnotu. Od hodnoty životného minima sa vypočítavá výška rôznych dávok, ale napríklad aj odpočítateľná položka z daní z príjmov.
Fakt, že na Slovenku máme v nastaveniach sociálneho systému viacero problémov, potvrdili aj analytici RRZ. Prvým podľa nich je fakt, že „pojem chudoba nie je na Slovensku legislatívne upravený“ (Novysedlák, Siebertová a Švarda 2022). Druhým problémom, podľa analytikov RRZ je samotná výška životného minima (graf 5): „v roku 2004 bola hodnota životného minima vyššia ako hranica chudoby pre dvojicu s dvoma deťmi, avšak v súčasnosti je hodnota životného minima voči hranici príjmovej chudoby približne na polovičnej úrovni. Dôvodom je skutočnosť, že životné minimum predstavujúce výdavky domácností, nereflektuje rast príjmov v ekonomike“ (Novysedlák, Siebertová a Švarda 2022).
Graf 5 – Životné minimum a hranica chudoby na Slovensku, 2004-2020
Zdroj: Novysedlák, Siebertová a Švarda 2022
A tretím zásadným problémom (graf 6) je podľa nich fakt, že: „po roku 2014 začal počet poberateľov dávky v hmotnej núdzi významne klesať, kým počet ľudí pod hranicou príjmovej chudoby sa významne nemenil. Výsledkom je, že napriek podobnému počtu ľudí ohrozených (relatívnou) príjmovou chudobou, štát nastavením sociálneho systému pomáha čoraz menšej skupine ľudí v hmotnej núdzi. Podiel počtu ľudí pod hranicou chudoby na poberateľoch dávky v hmotnej núdzi sa zvýšil z dvojnásobku na päťnásobok“ (Novysedlák, Siebertová a Švarda 2022).
Graf 6 – Hmotná núdza a hranica príjmovej chudoby v SR, 2004-2020
Zdroj: Novysedlák, Siebertová a Švarda 2022
Nekoncepčné zmeny v sociálnej oblasti
Jedným z dôvodov, ktorý stojí za všetkými vyššie spomínanými problémami je práve zavádzanie rôznych neoliberálnych a z Washingtonského konsenzu vychádzajúcich opatrení. Po roku 2002 sa robili zmeny v sociálnej oblasti, ktoré mali nezamestnaných motivovať hľadať si prácu a nepoberať sociálne dávky. Do systému sa zavádzali rôzne ad hoc zmeny, ktoré boli mnohokrát kontraproduktívne, zavádzali do sociálneho systému zásluhovosť aj tam, kde to nemalo žiaden zmysel a toto všetko bez ohľadu na ideologické pozadie vládnucich strán. Dokonca aj vlády, ktoré sa označovali ako ľavicové, či sociálno-demokratické, zavádzali neoliberálne politiky, napríklad povinnosť vykonať verejnoprospešné práce pre poberateľov dávok v hmotnej núdzi. (Radičová a kol. 2023; Schmögnerová a kol. 2022; Košč a Ruman 2021; Gurňák a kol. 2019; Paleník a kol. 2014)
Dobrým príkladom nekoncepčnosti sociálnej politiky na Slovensku je neschopnosť definovať a systémovo riešiť takú podobu chudoby, ktorou je energetická chudoba. Odborníci na Slovensku na tento problém dlhodobo upozorňovali, no v podstate sa nič nezmenilo ani počas kríz v rokoch 2020-2023. Dodnes nebola energetická chudoba definovaná a už vôbec nie systémovo (adresne) riešená. ÚRSO (2023) predložil návrh koncepcie, ktorá definuje energetickú chudobu, problémom však je, že dodnes nie je schválená a ani aplikovaná. Druhým problémom tohto návrhu je fakt, že domácnosť sa definuje ako energeticky chudobná, ak jej ostáva po úhrade nákladov na energie a vodu menej ako 1,5-násobok životného minima. Nereálne nízka hodnota životného minima nedáva záruku, že 1,5-násobok životného minima zabezpečí dôstojný život domácnosti, ktorá nebude mať nárok na zaradenie do energetickej chudoby. (ÚRSO 2023; Dokupilová a Gerbery 2023; Dokupilová, Gerbery a Filčák 2020; Kusá a Džambazovič 2006)
Nastavenie sociálneho systému vždy záleží aj od verejnej debaty na tému chudoby a problémom, ktorý determinoval vzťah verejnosti k sociálnemu systému bolo vnímanie chudoby: „ako stigma neaktívnych osôb, dôsledok ich lenivosti, nedostatočného odhodlania pracovať alebo zdravotného postihnutia. Za hlavný vysvetľujúci faktor chudoby bol považovaný nedostatok práce.“ (Labudová, Antalová a Bugárová 2019). V posledných rokoch je tento prístup vo verejnej debate už menej prítomný a začal sa lámať až po roku 2016, kedy sa na Slovensku začala vnímať prítomnosť tzv. pracujúcej chudoby, čo bolo v rozpore s vyššie uvedeným citátom. Pričom práve tento spôsob verejnej diskusie pomáhal presadzovaniu sa neolibeálnych politík do sociálneho systému. (Košč a Ruman 2021; Želinský 2020; Želinský 2014)
Demontáž sociálneho systému
Rovnako však, pomáhala demontáži sociálneho systému aj verejná debata ohľadom „zneužívania“ sociálnych dávok rómskou komunitou a „zarábania na rodení detí“. To, že tieto pohľady sú nezmyselné a k žiadnemu skutočnému systémovému zneužívaniu dávok nedochádza a nikdy nedochádzalo, upozorňujú odborníci už roky, no táto téma bola dlhodobo zneužívaná aj politikmi, ktorí si týmto spôsobom budovali popularitu, prostredníctvom ktorej následne vedeli presadzovať aj politiky, ktoré v konečnom dôsledku dnes poškodzujú aj strednú triedu a celú spoločnosť. Aj v tomto prípade ide o dlhodobé zhoršovanie sociálnej situácie, nielen v rómskych osadách a vylúčených komunitách, ale takéto nastavenia sociálneho systému poškodzujú aj rodiny (najmä rodiny s deťmi) väčšinovej spoločnosti a strednej triedy. (Schmögnerová a kol. 2022; IĽP, 2021; Želinský 2020; Dinga, Ďurana a Chovanculiak 2016; Kusá a Džambazovič 2006)
Mantra adresnosti
V posledných rokoch, najmä po roku 2020, kedy vtedajšie vlády prichádzali s rôznymi plošnými opatreniami v súvislosti s rôznymi krízami, ako bola kovidová kríza, vojna na Ukrajine, energetická kríza a inflačná kríza, sa začalo častejšie hovoriť o potrebe vyššej adresnosti. Adresnosť je samozrejme žiadúca, najmä z dôvodu udržateľnosti verejných financií. Problémom je, že nie u všetkých sociálnych dávok je adresnosť možná, mnohokrát je pomalšia ako plošná a niekedy môže byť dokonca kontraproduktívna. Najmä napríklad v rodinnej politike. Prípadná adresnosť musí byť podmienená testovaním príjmov, ktoré môže poskytovanie sociálnych dávok oproti plošným dávkam predražiť, pretože v takom prípade potrebujeme buď viac úradníkov, alebo viac investovať do informačných systémov, ich prepojenia a analytických tímov. Ďalším problémom prílišnej orientácie sociálneho systému na adresnosť je následne frustrácia väčšinovej spoločnosti, ktorá stratí „chuť“ podieľať sa na jeho financovaní. Tu treba veľmi pozorne vyvažovať a „adresnosť“, hoci tento pojem znie dobre, nie je jednoduché zavádzať a nemáme záruku, že v konečnom dôsledku naozaj ušetríme a či následne nebudeme musieť riešiť negatívne dôsledky takýchto zmien. (Košč 2024; Radičová in: TA3 2023; Schmögnerová a kol. 2022; Radičová a kol. 2023)
A v neposlednom rade, už vyššie spomenutá dlhoročná neschopnosť štátu a štátnych inštitúcií definovať energetickú chudobu, alebo celkovo chudobu na Slovensku, nám spôsobuje neschopnosť, alebo nemožnosť pristupovať k adresnosti ani tam, kde by bola žiadúca. Tento problém nám nepomáha riešiť ani oficiálne znivelizovaná spoločnosť na Slovensku, nakoľko podľa koeficientu GINI patrí Slovensko k najrovnostárskejším krajinám sveta (OWD 2024). Či ide o správne dáta sa dlhodobo diskutuje a spochybňovali to aj takí odborníci ako ekonómovia Filko a Marcinčin, sociologička Kusá a mnohí ďalší. Zber dát o nerovnosti na Slovensku ignoruje nielen najchudobnejších a najbohatších, ale aj šedú ekonomiku, vyplácanie časti miezd „na ruku“ a aj nepriznávanie reálnych príjmov. (Banerjee a Tóth 2024; Schmögnerová a kol. 2022; Košč 2022; Filko in: Dubéci a kol. 2016, s. 40-44
Výskumníci NBS dokonca upozorňujú, že: „celkovo môžeme konštatovať, že hodnotenie subjektívneho vnímania nerovnosti je citlivé na voľbu typu a zamerania ukazovateľa nerovnosti. Inými slovami, kanály cez ktoré nerovnosti ovplyvňujú subjektívny blahobyt sú komplexné. Tvorcovia hospodárskych politík by preto mali mať na pamäti, že ak ekonomický rozvoj ide ruka v ruke s rastúcou nerovnosťou, tak popularita takýchto politík môže byť neistá. Z pohľadu centrálnej banky môžeme tiež argumentovať, že monitorovanie vývoja nerovností (najmä majetku) je relevantnou agendou, keďže nerovnosti môžu byť dotknuté aj zmenami v menovej politike a v politike obozretnosti na makroúrovni. To platí zvlášť v prípade post-tranzitívnej ekonomiky Slovenska, kde celková nerovnosť v spoločnosti bola zatiaľ nízka, súčasne regionálne nepomery sú výrazné a nerovnosť tu má potenciál dosiahnuť spoločensky výrazne citlivejšie úrovne“(Banerjee a Tóth 2024, s. 5).
Problém pri meraní nerovností nemáme len pri príjmovej nerovnosti (GINI), ale aj pri majetkovej a spotrebnej nerovnosti. Problematika merania majetkovej nerovnosti vyplýva z viacerých faktorov, medzi ktorými je najmä absencia dedičských daní a marginálne zdaňovanie majetkov na Slovensku. (Banerjee a Tóth 2024, s 5.; Filko in: Dubéci a kol. 2016, s. 40-44)
Pomýlená zásluhovosť
A nastavenie nášho súčasného sociálneho systému trpí na ešte jeden neduh, ktorý je akousi kombináciou neoliberálnych politík a skrytého rasizmu. Mnohé dávky sú podmienené zásluhovosťou. Dávky v nezamestnanosti sú zásluhové oprávnené, keďže do nezamestnanosti môže upadnúť len osoba, ktorá pracovala a tým pádom si platila povinné poistenie v nezamestnanosti, konkrétne podmienky sú samozrejme na diskusiu, ale potreba zásluhovosti je v tomto prípade úplne oprávnená. No zásluhovosť sa v priebehu času dostala aj do takých sociálnych dávok, kde logicky nemá čo robiť. Napríklad, ak sa sociálne dávky týkajú detí. V roku 2020 boli zrušené tzv. obedy zadarmo pre deti na základných školách ako náhrada bolo politikmi prezentované zvýšenie daňového bonusu. Toto riešenie však doslova obišlo deti, ktorých rodičia nemali nárok na dávky v hmotnej núdzi a zároveň ich daňový základ bol nižší ako odpočítateľná položka z daní.
Veľmi podobne je nastavený aj daňový bonus na dieťa, ktorý zaviedol a presadil minister financií Igor Matovič v roku 2022. Tento daňový bonus na deti je nastavený tak, že na plnú sumu daňového bonusu dosiahnu len rodičia s vysokým príjmom a rodičia s nízkymi príjmami dostanú menej, alebo vôbec nič. Rovnako z tohto opatrenia nič nemajú ani deti, ktorých rodičia nepracujú – bez ohľadu na kontext. Takéto nastavenie daňového bonusu na deti trestá samotné deti a ich rodičov za to, že vyrastajú a žijú v chudobnejších pomeroch. Nastavenie zásluhovosti v sociálnom systéme zdôvodňoval tak predkladateľ zákona, ako aj iní politici pri iných dávkach v minulosti hláškou: „aby sme predišli zneužívaniu“. (Schmögnerová a kol. 2022; RRZ 2022; Košč 2021)
Zoznam článkov zo série:
Neoliberalizmus #1 : Vznik neoliberalizmu a laboratórium Čile
Neoliberalizmus #2: Pochod neoliberalizmu naprieč Veľkou Britániou a USA
Neoliberalizmus #3:Washingtonský konsenzus a dopady neoliberalizmu
Neoliberalizmus #4: Slovenské hospodárstvo: skok do mrazivých vôd neoliberalizmu
Neoliberalizmus #5:Slovenský sociálny systém – preteky ku dnu?
Neoliberalizmus #6
Zdroj článku: Researchgate
Foto: Flickr