V čase, keď na Slovensku prebieha už tretí rok rozsiahla fiškálna konsolidácia, stojí za pozornosť nová empirická štúdia Viedenského inštitútu pre medzinárodné ekonomické štúdie (WIIW), ktorá analyzuje makroekonomické a sociálne dôsledky rozpočtových škrtov a zvyšovania daní v krajinách Európskej únie. Jej zistenia sú pre aktuálnu domácu debatu mimoriadne relevantné a zároveň varovné.
Autori skúmali skúsenosti dvanástich krajín EÚ za obdobie rokov 1980 až 2020 a analyzovali, čo sa stane, keď vlády znižujú deficit kombináciou škrtov a daňových opatrení. Výsledky sú pomerne jednoznačné.
Fiškálna konsolidácia v krátkodobom a strednodobom horizonte znižuje ekonomický výkon, zvyšuje nezamestnanosť, zvyšuje príjmovú nerovnosť a zároveň tlmí infláciu.
Konsolidácia vo výške 1 % HDP vedie približne k poklesu reálneho HDP o 1,6 % do troch rokov a k nárastu nezamestnanosti takmer o jeden percentuálny bod. Zároveň sa zvyšuje nerovnosť meraná Giniho koeficientom. Inými slovami, šetrenie síce zlepšuje rozpočtové čísla, ale zároveň oslabuje ekonomiku a zhoršuje sociálnu situáciu.
Načasovanie aj spôsob konsolidácie
Najdôležitejším zistením štúdie je, že účinky konsolidácie výrazne závisia od stavu ekonomiky. Ak vláda šetrí v čase hospodárskeho poklesu alebo stagnácie, negatívne efekty sú niekoľkonásobne silnejšie. Ekonomický multiplikátor môže v recesii presiahnuť hodnotu 2,5, čo znamená, že zníženie verejných výdavkov alebo zvýšenie daní vo výške 1 % HDP môže viesť k poklesu ekonomického výkonu o viac než 2,5 % HDP – teda že každé euro fiškálnych úspor môže znížiť ekonomickú aktivitu o viac než dve eurá v dôsledku následného poklesu spotreby, investícií a zamestnanosti.
Toto varovanie je pre Slovensko obzvlášť relevantné. Ekonomika sa nachádza v prostredí slabého rastu a zároveň je silne exportne naviazaná na vývoj v EÚ, najmä v Nemecku, takže pri oslabení domáceho dopytu v dôsledku konsolidácie môže stratiť oba hlavné zdroje rozvoja. Ako malá a závislá ekonomika s nízkou domácou pridanou hodnotou má zároveň obmedzenú schopnosť kompenzovať externé šoky vlastnou vnútornou dynamikou. O to väčšie riziko predstavujú škrty vo verejných investíciách, keďže Slovensko čelí výraznému investičnému dlhu v infraštruktúre, bývaní, zdravotníctve či vzdelávaní. Konsolidácia realizovaná bez ohľadu na cyklickú situáciu tak môže nielen krátkodobo oslabiť rast, ale aj prehĺbiť investičné zaostávanie a upevniť závislý charakter slovenského ekonomického modelu.
Tu treba zdôrazniť, že na Slovensku prebieha konsolidácia v situácií, keď ISA v roku 2023 odhadla investičný dlh na úrovni 40 miliárd eur.
Skladba výšky investičného dlhu podľa jednotlivých oblastí (v miliardách eur)
Záleží aj na tom, kde sa šetrí
Štúdia zároveň upozorňuje na dôležitý fakt, ktorý v politických diskusiách často zaniká. Nie všetky konsolidačné opatrenia majú rovnaké dôsledky.
Historicky vlády často konsolidovali prostredníctvom znižovania verejných investícií, zvyšovania DPH a plošných škrtov v sociálnych výdavkoch.
Práve tieto opatrenia patria medzi ekonomicky aj sociálne najškodlivejšie. Škrty vo verejných investíciách oslabujú budúci rast a zvyšovanie nepriamych daní dopadá najmä na nízkopríjmové domácnosti. Naopak, progresívne daňové opatrenia majú podľa dostupných dôkazov podstatne menšie negatívne dopady na ekonomickú aktivitu.
Rizikový kontext
Hoci Slovensko nebolo priamo súčasťou analyzovanej vzorky vyššie spomínanej štúdie, jej závery sú pre našu situáciu mimoriadne relevantné. Slovenská ekonomika sa nachádza v prostredí nízkeho rastu a oslabenej domácej spotreby; vysokej citlivosti domácností na príjmové zmeny a výrazných regionálnych a sociálnych nerovností.
Ak sa konsolidácia realizuje práve v takomto prostredí, riziko negatívnych dopadov je vysoké. O to viac, ak je založená na opatreniach, ktoré znižujú disponibilné príjmy domácností alebo obmedzujú verejné investície.
To môže viesť k reťazovej reakcii. Slabšia spotreba, nižší rast, vyššia nezamestnanosť a paradoxne aj nižšie daňové príjmy.
Konsolidácia ako otázka ekonomického modelu
Diskusia o konsolidácii by preto nemala byť len technickou debatou o percentách deficitu. Ide o širšiu otázku hospodárskeho modelu.
Slovensko je ekonomikou, ktorá dlhodobo stojí na nízkych mzdách, slabom domácom dopyte a vysokej závislosti od externého rastu. Ak sa v takomto modeli obmedzí aj verejný sektor a príjmy domácností, výsledkom môže byť ešte väčšia závislosť od vonkajších faktorov a ešte slabšia vnútorná dynamika.
Štúdia WIIW tak nepriamo pripomína, že fiškálna politika nie je len nástrojom rozpočtovej disciplíny. Je zároveň jedným z kľúčových nástrojov hospodárskej a sociálnej politiky.
Čo z toho vyplýva?
Pre Slovensko z toho vyplývajú tri základné odporúčania. Po prvé, konsolidáciu je potrebné načasovať tak, aby neprehlbovala ekonomické spomalenie. Po druhé, rozhodujúca je jej štruktúra – obmedzovanie verejných investícií a opatrenia, ktoré najviac zasiahnu nízkopríjmové skupiny, prinášajú najväčšie ekonomické aj sociálne riziká. Po tretie, cieľom by nemalo byť len zníženie deficitu, ale stabilizácia ekonomiky a podpora udržateľného rozvoja.