Zverejnený reformný plán pod názvom Moderné a úspešné Slovensko (4. 10. 2020 o 23:00, nájdete TU) mal byť súborom reforiem, ktorý pošleme do Bruselu; reforiem, ktoré pohnú Slovensko dopredu. Zároveň mal reflektovať aj krízu spôsobenú pandémiou a jej dosahy.
Nakoniec je to nástroj – zásobník – na diskusiu o tom, ako a na aké reformy sa využijú prostriedky z Európskej únie z plánu obnovy. Zároveň má ambíciu reformovať celé Slovensko bez ohľadu na prebiehajúcu krízu a kopíruje záväzky z Programového vyhlásenia vlády.
Forma diskusie je stále nejasná, lebo prípadní aktéri, záujmové skupiny, sociálni partneri, ale aj politické subjekty nevedia, ako sa do nej majú, okrem prezentácie cez médiá, zapojiť. Dokument bol síce predstavený, ale nebol postúpený ďalej ako nelegislatívny materiál do medzirezortného pripomienkového konania, kde by sa k nemu mohla vyjadriť široká verejnosť, ale aj jednotlivé rezortné ministerstvá a ďalšie subjekty verejnej správy. Krátka diskusia prebehla hneď po zverejnení, keď sa médiá narýchlo dopytovali sociálnych partnerov na názor. Vystúpili koaličné subjekty so svojou predstavou reformy a diskusia sa viac-menej ukončila s rastúcim počtom pozitívne testovaných ľudí na nový koronavírus.
Keďže diskusia je pozastavená, forma komunikácie nejasná a nie je jasný ani kľúč, ako a ktoré reformy sa zvolia, možno aspoň zhrnúť základné postrehy k dokumentu Moderné a úspešné Slovensko.
Čo je Moderné a úspešné Slovensko
Dokument Moderné a úspešné Slovensko je zaiste ambiciózny plán s ôsmimi prioritnými oblasťami (Fiškálne reformy, Zelená ekonomika, Trh práce a sociálna udržateľnosť, Vzdelávanie, Veda, výskum a inovácie, Zdravie, Verejné inštitúcie a regulácie, Digitalizácia), ktoré čiastočne zodpovedajú požiadavkám prezentovaným KOZ SR pri strategických dokumentoch, ako je napríklad Národný program reforiem, rozpočet verejnej správy a iné dôležité strategické dokumenty. V rámci jednotlivých oblastí sa formulujú míľniky a ciele, ktoré sa plánujú dosiahnuť v priebehu nasledujúceho obdobia až v rozsahu do roku 2030. Vychádzajú z dlhodobých strategických materiálov, ktoré na Slovensku máme, z Programového vyhlásenia vlády, ako aj z Odporúčaní Rady EÚ jednotlivým krajinám v rámci procesu Európskeho semestra.
Dokument má byť predzvesťou Národného integrovaného reformného plánu (tak sa aj ako uniknutý dokument z Ministerstva financií SR volal), z ktorého sa má vybrať, čo vlastne bude Slovensko realizovať z európskych peňazí.
Aké reformy sa budú realizovať?
Keďže postup tvorby dokumentu je neštandardný a nebol podrobený verejnej odbornej diskusii, nedá sa odhadnúť, v akom znení bude nakoniec schválený a v akom znení prejde koaličnou radou. Otázne zostáva aj to, ako budú stanovené priority, ako budú nastavené konkrétne opatrenia, termíny, zodpovedné rezorty a rovnako aj finančná náročnosť a najmä udržateľnosť po vyčerpaní európskych peňazí.
Z uvedených dôvodov bude z pohľadu odborov rozhodujúce, ktoré ciele budú zvolené na realizáciu v tomto volebnom období a následné konkrétne legislatívne úpravy. Zo všeobecne formulovaných zámerov nemožno plnohodnotne vyhodnotiť prínos jednotlivých reforiem.
Pozitívny postoj odborov k niektorým prezentovaným oblastiam
- KOZ SR opakovane pri tvorbe rozpočtu verejnej správy požadovala zmenu daňového mixu v prospech níženia zdaňovania práce, najmä pre nízkopríjmových zamestnancov, a to nie len s cieľom znižovať mzdové náklady pre zamestnávateľov, ale najmä s cieľom zvýšiť čisté príjmy obyvateľov na úkor neprimeraných ziskov z kapitálu. Odbory sú presvedčené, že štátny rozpočet je potrebné napĺňať na príjmovej strane najmä sústavným zefektívňovaním výberu existujúcich daní, najmä dane z príjmov právnických osôb, ako aj zavedením dane z luxusu, z nehnuteľností a ďalším zdaňovaním bánk a regulovaných odvetví, resp. zavedením dane z prirodzených monopolov, ako aj tzv. ekologickej dane.
Na základe uvedeného možno vyzdvihnúť plánované zmeny v daňovom mixe, aj keď rozhodujúce budú konkrétne opatrenia. Otázna zostáva snaha o jednotný výber daní a odvodov, kde vidíme viaceré riziká, pričom prínos v zjednodušení administratívy jedného dôvodu (jedného platobného príkazu) môže mať negatívne dôsledky na efektívne rozdelenie financií na jednotlivé služby štátu.
- V oblasti trhu práce a sociálnej udržateľnosti odbory preferujú opatrenia na zosúladenie rodinného a pracovného života ako účinného opatrenia na odstránenie rodových nerovností na Slovensku. V tejto súvislosti aj odbory odporúčajú výrazne zvýšiť pracovné príležitosti žien lepším prístupom k starostlivosti o deti a tým zrýchliť návrat žien na trh práce.
Takisto regionálne rozdiely na Slovensku sú priepastné a stále sa zväčšujú. Centralizovanie hospodárstva na západe krajiny spôsobuje vyľudňovanie regiónov. Slovensko by malo aktívne znižovať regionálne rozdiely pomocou účinných aktívnych politík trhu práce, zvolenia vhodnej hospodárskej politiky a štátnej bytovej politiky s dôrazom na nájom bytov, čo by malo byť prioritou aj podľa dostupných informácii.
Aké nedostatky vidia odbory?
- Za najväčší nedostatok odbory považujú, že o takom závažnom dokumente sa verejne nekomunikuje a nepodlieha odbornej diskusii. V dôsledku pandémie sa okliešťuje verejná diskusia a neprebieha štandardne ani legislatívny proces.
Odbory sú presvedčené, že situácia sa postupom času upokojila a vytvoril sa tak dostatočný priestor na to, aby sa legislatívne materiály, ako aj nelegislatívne a strategické materiály prerokovali a boli dostupné na pripomienkovanie dotknutým subjektom, rezortom, záujmovým skupinám, sociálnym partnerom aj širokej odbornej verejnosti.
Musíme konštatovať, že tak ako sa väčšina zákonov počas prvej vlny pandémie prijímala v zrýchlenom konaní bez diskusie a bez ohľadu na to, či zákon cielil na odvrátenie dosahov pandémie alebo nie – tak bol napríklad schválený aj Národný program reforiem –, pokračuje sa v prijímaní ďalších dôležitých materiálov bez diskusie. Navyše, nastupuje druhá vlna pandémie, ktorá môže byť zámienkou na pokračovanie v zrýchlenom legislatívnom procese a prijímaní opatrení bez diskusie.
- Mierne zarážajúce je, že sa do plánu dostali ciele, ktoré sa už naplnili alebo sa realizujú, čo vzbudzuje podozrenie, že je snaha uľahčiť si odpočet niektorých cieľov.
Ide napríklad o opatrenie „prijatie balíka 100+ opatrení na zjednodušenie podnikania“. Balík 100 opatrení prijala vláda SR na rokovaní 23. júna 2020 ako návrh zákona, ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v súvislosti so zlepšovaním podnikateľského prostredia zasiahnutého opatreniami na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 – nové znenie, a následne ho schválil aj parlament. Navyše, diskutované opatrenia, ktoré sa nedostali priamo do legislatívnej úpravy, či už pre krátkosť času, nesúhlas sociálni partnerov, alebo v dôsledku iných pripomienok, sa uviedli v uznesení vlády SR č. 400/2020 (nájdete TU) ako záväzné na realizáciu. Tak aj diskusia opatrení z uznesenia v zásade prebieha len tak, že sa musia prijať, lebo sú uvedené v uznesení vlády, ktoré pritom dáva priestor na diskusiu o obsahu a úpravu vládneho zákona.
Takto formulované míľniky v sebe nenesú reálnu výpovednú hodnotu o cieli, ktorý chcú priniesť.
- Odbory negatívne vnímajú návrh zrušiť dôchodkové stropy v rámci reformy dôchodkového systému, ktorá však nie je nijako hlbšie charakterizovaná, takže k celkovej reforme sa bude dať vyjadriť, až keď budú známe jej parametre. V rámci dôchodkovej reformy by odbory ocenili zavedenie preddôchodku a posilnenie III. piliera.
- V rámci priorít v oblasti trhu práce odborom chýbajú opatrenia cielené na zamestnávanie starších ľudí. S ohľadom na starnutie populácie SR by mali opatrenia zabezpečiť medzigeneračnú solidaritu napríklad prijatím efektívneho vekového manažmentu a opatrení v oblasti aktívneho starnutia.
V odvodovej reforme by mal byť zohľadnený postupný odchod zamestnancov do dôchodku a mala by sa zvýšiť ochrana starších zamestnancov pri nezamestnanosti. Ďalej by mal štát poskytovať adekvátne sociálne služby a prijať opatrenia, ktoré zlepšia starostlivosť o starších ľudí.
Ďalšie odporúčania odborov
- Z dlhodobého hľadiska možno konštatovať, že slovenská ekonomika dosahuje svoje produkčné maximá a spolu s meniacou sa globálnou ekonomikou a nárokmi na výrobu je nevyhnuté konečne smerovať politiky k udržateľnej ekonomike s vyššou pridanou hodnotou.
Dlhodobé udržiavanie štruktúry priemyslu bez dostatočnej diverzifikácie spôsobuje vyčerpávanie a Slovensko už niekoľko rokov napriek rastu nedobieha vyspelé európske ekonomiky. Ekonomika Slovenska je „montážnou dielňou“ bez inovácií s hlavnou konkurenčnou výhodou v podobe nízkych nákladov výroby vďaka lacnej pracovnej sile, čo nie je do budúcnosti, ale už ani v súčasnosti udržateľné. Navyše, aj pri takých nízkych nákladoch na zamestnancov v porovnaní s ostatnými krajinami by mali tieto generovať vyššiu produktivitu, ktorá by sa dosiahla práve zmenou ekonomiky. Hospodársky rast Slovenska sa dostatočne nevyužil na ďalšiu nevyhnutnú transformáciu ekonomiky.
- Odbory očakávajú, že dlhoročné deklarovanie zmeny a nevyhnutnosti zmeny orientácie na znalostnú ekonomiku sa konečne prejaví aj v konkrétnych opatreniach a dlhodobých politikách. Prípadné zvolené politiky a odporúčania by mali cieliť na podporu zmeny ekonomiky na znalostnú s dôrazom na investície do vedy a výskumu, kam by mal proaktívne smerovať aj súkromný sektor. V tejto súvislosti je potrebné zavádzať výroby s vyššou pridanou hodnotou. Obmedziť verejné investície do nových „montážnych výrob“ a namiesto toho aktívne vyhľadávať a podporovať prioritne výroby s vyššou pridanou hodnotou. Samozrejme, aktívne podporovať najmä malé a stredné produktívne podniky a zvyšovať ich podiel na pridanej hodnote.
- Zmena ekonomiky by mala smerovať k spravodlivej transformácii na ekonomický model odpovedajúci na technologické výzvy a zmeny, ktoré prináša digitalizácia a priemysel 4.0. Spravodlivá transformácia by okrem technologických zmien mala prioritne reagovať aj na klimatické zmeny, environmentálne udržateľnú ekonomiku (v zmysle Európskeho ekologického dohovoru – klimaticky neutrálne hospodárstvo) a tvorbu spravodlivých zelených pracovných miest, ktoré zabezpečia sociálne istoty a sociálnu spravodlivosť pre pracovníkov.
- Odbory chápu potrebu podpory podnikateľského prostredia, ako odbúravanie administratívnej byrokracie, zlepšovanie komunikácie so štátom a zvyšovanie vymáhateľnosti práva. Odbory odmietajú, aby prípadnými opatreniami boli dotknutí zamestnanci, a žiadajú, aby opatrenia už necielili na udržanie lacnej pracovnej sily, ale na podporu vysokokvalifikovanej pracovnej sily, ktorá sa nesmie „vyrábať“ pre potreby konkrétneho zamestnávateľa, ale musí byť široko uplatniteľná.
- Odbory očakávajú pokračovanie v zvyšovaní efektívnej priemernej daňovej sadzby a v zvyšovaní efektivity čerpania európskych fondov, pričom treba hľadať aj ďalšie možnosti financovania reforiem, ktoré budú presahovať európske štrukturálne a investičné fondy.
Splní sa niečo z prezentovaného dokumentu?
Prezentované priority sú len rámcovo opísané, bez konkrétnych opatrení, ako sa budú realizovať, a navyše sa má z nich vyberať, preto nemožno posúdiť reálnosť plánu. Aj na základe prezentovaných informácií možno predpokladať, že sa budú vyberať a prioritizovať oblasti, ktoré sa budú napĺňať v najbližšom období, a nebude možné realizovať všetky ciele v tomto štvorročnom období. Aj z tohto dôvodu by odbory ocenili, keby išlo o plán, ktorý je akceptovaný širokou verejnosťou a celým politickým spektrom. Dlhodobý plán presahujúci jedno volebné a funkčné obdobie nevyhnutne potrebuje širokú akceptáciu, aby bolo možné plynulo nadväzovať a realizovať reformy bez potreby ich neustálych zmien pri zmene politickej garnitúry. Spôsob, ako sa plán tvorí, jeho utajovanie a nízka miera konzultácií môžu spôsobiť, že v ďalšom období sa nebude pokračovať v realizácii, ale plán sa bude tvoriť nanovo.
Vláda by si mohla zobrať príklad z širokej participatívnej formy, akou bola tvorená Vízia a stratégia rozvoja Slovenska do roku 2030, kde sa na tvorbe podieľala akademická obec, mimovládne organizácie, samosprávy, sociálni partneri, experti aj zástupcovia jednotlivých rezortov; materiál prešiel medzirezortným pripomienkovým konaním, verejným konventom s cieľom získať podporu celého politického spektra. Pravdou je, že materiál neschválila vláda a v súčasnosti prebehla ďalšia konzultácia k jeho zmenenej forme. Je škoda, že sa obdobne netvoril aj tento plán, prípadne, že nevychádzal zo strategického materiálu, ktorý bol už takto pripravený.
Možno polemizovať o realizovateľnosti plánu, ktorý – ak nebude prijatý ako hlavná rámcová stratégia, z ktorej budú vychádzať všetky ďalšie, a nebude mať širokú podporu – nebude udržateľný vzhľadom na potrebu dlhšieho časového horizontu pre niektoré reformy.
